I. LIMINAIRES
Comme un fleuve irrigué
par de nombreux affluents, voilà plus de neuf ans que l’on entend des
voix s’élever pour ou contre le « découpage territorial », rappelant l’époque
de la tour de Babel avec son cortège de divisions et d’incompréhensions.
Cette cacophonie s’est intensifiée depuis la récente promulgation de la
loi de programmation n° 15/004 du 28 février 2015 déterminant les modalités
d’installation de nouvelles provinces.
En effet, à la faveur de
la révision constitutionnelle sanctionnée par la loi n°11/002 du 20 janvier
2011, l’article 226 de la Constitution fut modifié dans le sens de la
suppression du délai constitutionnel initial, laissant au législateur le soin
d’adopter une loi de programmation déterminant les modalités d’installation de ces
nouvelles provinces.
Ladite loi de
programmation - tant attendu - a pour objet la mise en application de la
volonté du peuple congolais. Elle fixe un nouveau calendrier d’installation des
provinces qui est conçu en deux phases : la première concerne la Ville de
Kinshasa et les quatre provinces actuelles non démembrées ; la seconde, dont la
durée ne peut excéder cent vingt jours à dater de la mise en place des
commissions, concerne les autres provinces dont le Haut- Lomami, le Haut-
Katanga, le Lualaba et le Tanganyika issues de la province du
Katanga.
Cette loi définit
également les actions à entreprendre en vue de la mise en place effective de
ces provinces, parmi lesquelles la désignation des membres de la commission,
par le décret du Premier Ministre, chargés d’effectuer des tâches spécifiques
notamment, d’établissement de l’actif et du passif des anciennes
provinces.
En optant pour la «
décentralisation », la République Démocratique du Congo (RDC) n’innove pas.
Plusieurs pays africains l’ont opté à la suite des crises économiques, sociales
et/ou politiques qu’ils ont connues. La décentralisation est souvent perçue
comme la panacée pour relever toute une série de défis en matière de
développement: reconstruire l’État, combattre la corruption, restaurer la
confiance dans le gouvernement, promouvoir des formes de gouvernance plus
participatives et lutter contre la pauvreté. En pratique, les choses sont loin
d’être aussi simples si, pour d’aucuns, la décentralisation est intrinsèquement
une bonne chose à laquelle il convient d’avoir recours en toutes circonstances,
il existe cependant un courant de scepticisme important et la RDC ne fait pas
exception.
C’est pourquoi il sied
de réfléchir sur les conditions de sa réussite !
II. AU DELA DES PESANTEURS
ET SCEPTICISME AFFICHES
Depuis que la
décentralisation fut introduite dans la Constitution, sa matérialisation en RDC
n’a cessé de rencontrer des pesanteurs qui font que l’urgence de
l’application de cette politique fut diversement appréciée. Pour nous en
convaincre, nous faisons recours à la situation de la province du Katanga. En
effet, au terme de l’article 2 de la Constitution, la RDC compte 25 provinces
et la ville de Kinshasa, contre 10 provinces et la capitale actuellement. En
clair, il sera procédé au découpage territorial. À ce sujet, le Katanga qui
éclate en quatre provinces : le Haut- Lomami, le Haut- Katanga, le Lualaba et
le Tanganyika. Mais l’on a assisté au chapelet des pétitions et des
contre-pétitions sur le découpage ou non du Katanga, lettres ouvertes et prises
de position confuses. Tous les coups furent permis. Certains opérateurs
politiques soutenant mordicus le processus compte tenu de leur attachement à de
sentiments tribaux et/ou ethniques. Par contre ceux qui sont en défaveur de la
décision craignent de perdre certains avantages.
Au-delà de toutes ces
positions, contre-positions, peurs et cauchemars sur le découpage territorial
au Katanga, il est impérieux que les antagonistes aient présent à l’esprit que
la RDC est un « Etat uni et Indivisible» et la décentralisation, d'essence
constitutionnelle soit-elle, n'est pas synonyme de fédéralisme, encore moins de
confédéralisme. La ligne de démarcation mérite d'être rapidement tracée…
Ainsi, nous soutenons
qu’il ne s’agit plus de décider si le découpage territorial est une
option, ou de ne pas la voir franchir l’étape du stade initial, mais plutôt de
savoir comment le mettre en œuvre dans la pratique pour qu’il puisse réaliser
les objectifs qu’il s’est fixés en assurant à la fois la stabilité,
l'efficacité de l'Etat ainsi que les libertés démocratiques créatrices d'idées
et de progrès. Ainsi, la RDC a pris un tournant décisif dans le mode de
gouvernance de ses provinces puisque les principes de l'Etat central fortement
décentralisé ont été précisés comme fil conducteur pour le fonctionnement des
institutions.
L’on doit effacer les
peurs d’être chassés dans telle ou telle autre contrée ou d’aller
obligatoirement résider ou travailler uniquement dans sa province dite d’origine
car, tout congolais a le droit de s’établir partout où il veut et personne ne
pourra le lui en priver sans violer la Constitution et les droits fondamentaux.
Pour ce faire, ayons tout simplement à l’esprit l’idée que la
décentralisation est juridiquement un mode d'organisation des pouvoirs publics.
C'est le transfert de certaines compétences de l'Etat à des collectivités
territoriales, autonomes financièrement et juridiquement du pouvoir central.
Mais en réalité, elle est aussi l'affaire de chaque citoyen car elle modifie
profondément ses relations avec les pouvoirs publics. TOCQUEVILLE affirmait par
exemple que la centralisation administrative n'était propre « qu'à énerver les
peuples » car elle tendait « à diminuer parmi eux l'esprit de cité ».
En RDC, les mutations
institutionnelles et socio-politiques attendues doivent être comprises comme un
élargissement de la démocratie participative pour stimuler la
responsabilisation des acteurs à la base. Dans ce sens, la décentralisation
offre non seulement des espoirs d’un renforcement de la démocratie et de la
bonne gouvernance locale mais aussi des promesses d’une plus grande efficacité
et efficience dans l’offre de services adaptés aux besoins locaux et un cadre
adapté pour atteindre les objectifs du millénaire pour le développement.
Toutefois, la décentralisation n’apportera une plus grande efficience dans
l’offre des services, une meilleure gouvernance locale et ne contribuera à la
réduction de la pauvreté et à la consolidation de la paix sociale seulement si
certaines conditions sont remplies.
III. QUELQUES CONDITIONS
POUR UN DECOUPAGE TERRITORIAL REUSSI AU KATANGA ET EN RDC
3.1. Le respect et la
compréhension des textes légaux qui organisent le découpage territorial
par le peuple et ses élus
La culture démocratique
veut qu’après la promulgation de la loi de programmation qui détermine, en
application de l’article 226 de la Constitution les modalités d’installation de
nouvelles Provinces en RDC et pour le cas d’espèces, qui détermine les quatre
provinces qui sont issues de la province du Katanga telles que énumérées à
l’article 2 de la Constitution, les frondeurs doivent s’incliner et se mettre
au pas. Il leur aussi appartient le droit de mener d’autres démarches légales
pour que leurs desideratas soient entendus pour un remembrement ou pour un
autre démembrement possible. Cela doit cependant se faire dans le strict
respect des normes.
L’on entend donc par
modalités d’installation de nouvelles Provinces, l’ensemble des opérations à
effectuer dans chaque Province selon le calendrier d’installation des nouvelles
provinces.
A ce sujet, l’on doit
retenir que l’installation de nouvelles Provinces et de la Ville de Kinshasa se
déroule en deux phases dont la première phase concerne les Provinces du Kongo
Central, du Maniema, du Nord-Kivu, du Sud-Kivu et la Ville de Kinshasa.
La deuxième phase concerne les Provinces du Bas-Uélé, de l’Equateur, du
Haut-Katanga, du Haut-Lomami, du Haut-Uélé, de l’Ituri, du Kasaï, du Kasaï
Central, du Kasaï Oriental, du Kwango, du Kwilu, du Lomami, du Lualaba, de
Maï-Ndombe, de la Mongala, du Nord-Ubangi, du Sankuru, du Sud-Ubangi, du
Tanganyika, de la Tshopo et de la Tshuapa. [ Article 3]
L’installation des
nouvelles provinces issues du Katanga se fait dans les quinze jours suivant la
promulgation loi et pour les besoins de leurs installations, sur
proposition du Ministre ayant l’intérieur dans ses attributions, un
Décret délibéré en Conseil des Ministres met en place une Commission par
Province à démembrer, ici le Katanga qui comprendra aussi des sous-commissions
en vue d’effectuer les opérations relatives à l’installation.
Composée d’au plus
quinze membres à raison de trois membres par sous-commission, la Commission a
pour tâches de :
- établir l’état des
lieux de la Province ;
- dresser l’actif et le
passif de la Province ;
- repartir, entre les
nouvelles Provinces, le patrimoine ainsi que les ressources humaines et
financières.
Il sied donc d’insister
sur le respect par l’exécutif national de mettre en place cette commission et
que le travail débute sans oublier l’audit afin de contrer les
dissipations et autres manipulations financières et dissimulations des
deniers par les dirigeants sortant !
3.2. L’avenir du
découpage territorial quand les députés provinciaux demeurent encore
acteurs voire actifs
Dans les trente jours de
sa constitution, la Commission présente son rapport des travaux à l’Assemblée
provinciale existante qui en prend acte.
La présentation du
rapport par la Commission et sa prise d’acte par l’Assemblée provinciale
existante enclenchent le processus d’éclatement de la Province.
Il sied de nous poser la
question de la légitimité et du sérieux des députes provinciaux qui doivent
prendre acte du rapport de la commission afin d’enclencher le processus si l’on
sait que la plupart desdits députés sont des godillots comme bien élaboré dans
notre livre intitulé « Le parlement provincial pour quoi faire ? ». N’est-ce
pas laisser cette charge entre les mains de ceux qui ne partagent pas voire ne
portent pas la voix du peuple depuis leurs élections par hasard en 2006 ? Pour
le cas du Katanga, comment cette institution - Assemblée provinciale -
peut-elle enfin se prendre au sérieux et ne pas demeurer sous le dictat de son
« speaker » ennemi du découpage territorial quand ses intérêts sont menacés
oubliant que le fédéralisme tant prôné n’est pas loin de ce qui se trouve sur
le gâteau ?
Au regard de la loi de
programmation, le quinzième jour suivant la présentation du rapport par la
Commission et sa prise d’acte par l’Assemblée provinciale existante, chaque
Assemblée provinciale de la nouvelle Province se réunit de plein droit en
session extraordinaire en vue de :
1. l’installation du
Bureau provisoire dirigé par le doyen d’âge assisté de deux membres les moins
âgés ;
2. la validation des
pouvoirs qui vaut pour le reste du mandat à courir.;
3. l’élaboration et
l’adoption du Règlement intérieur ;
4. l’élection et l’installation
du Bureau définitif ;
5. l’élection du
Gouverneur et du Vice-gouverneur de Province, conformément à l’article 168 de
la Loi électorale.
La séance d’ouverture
est présidée par le fonctionnaire ayant le grade le plus élevé dans
l’administration publique de la nouvelle Province.
La session
extraordinaire prend fin à l’épuisement de l’ordre du jour.
Lorsqu’une Assemblée
provinciale ne se réunit pas dans le délai sans motif valable, le Ministre
ayant l’intérieur dans ses attributions la convoque en session extraordinaire.
Dans ce cas, la séance d’ouverture est présidée par un délégué du Ministre de
l’Intérieur.
La durée de
l’installation effective des institutions provinciales ne peut excéder cent
vingt jours à dater de la mise en place des Commissions. Voilà donc qu’il est
urgent que la commission soit nommée et mise en place et que le travail se
fasse sans délai pour que les députés provinciaux ne se réfugient derrière le
défaut de commission alors qu’ils doivent cette fois-ci sortir de leurs carcans
et devenir des tambourineurs justifiant leur existence par les deux
attributions fondamentales qui fondent la compétence de tout parlement :
adopter la loi des hommes, et contrôler l’Administration chargée de
l’appliquer. Cette double justification répond à la théorie de la séparation
des pouvoirs de MONTESQUIEU. Pourtant, le Parlement provincial du Katanga
a fait montre de l’amateurisme ou carrément ce qu’il convient d’appeler «
l’analphabétisme parlementaire », « l’incultisme démocratique »,
etc.
Il est certes vrai
qu’avec les élections passées, nous avions dans une certaine mesure salué la
victoire de la démocratie. Mais, une question demeure : Avons-nous choisi des
bons acteurs ? La réponse est bien connue de tous. De plus en plus, nous
déplorons amèrement la crise de légitimité que les Parlements provinciaux,
institutions pivots de la démocratie – traversent. Au Katanga, le gouvernement
provincial dominant l’agenda; la cohabitation entre les deux institutions
politiques provinciales basée sur les intérêts égoïstes et mesquins ont
engendré une gouvernance provinciale peu transparente démocratiquement, et les
citoyens se demandant à quand le bout du tunnel ? Serait-ce par
l’installation des nouvelles provinces ?
De ce qui précède, l’on
est en droit de se demander dans quelles mesures, l’Assemblée provinciale qui
doit être le symbole de l'expression démocratique joue-t-elle encore un rôle
dans le processus de décision politique de nos démocraties dans les nouvelles
provinces? Ainsi, avec le lancement du processus d’installation des nouvelles
provinces, il sied que les députés réfléchissent sur leur rôle. Il est temps
que le Parlement provincial cherche d’apparaître de plus en plus comme une
institution à même de répondre aux attentes démocratiques profondes. Sans être
le lieu unique des décisions importantes, le Parlement en est bien souvent la
condition nécessaire. Il ne doit plus être « la chambre d’enregistrement
» ou mieux « la caisse de résonance » que l’on dénonce, mais un acteur
incontournable dans un système global de production de la norme : lieu de
négociation de la décision finale, tribune d’affrontement des idées, meilleur
moyen d’assurer un débat transparent et équilibré. Par ailleurs, le Parlement
devra être de plus en plus, notamment dans sa fonction de contrôle, comme un
acteur à même de répondre à l’exigence croissante de compte-rendu, constituant
ainsi des garanties démocratiques : les Gouvernements provinciaux des
nouvelles provinces issues du Katanga devront agir désormais sous le contrôle
effectif des parlementaires.
3.3. L’implication
active des citoyens dans le processus
Presque tous les débats
voire « ébats et émois » sur le découpage en RDC sont faits en l’absence du
peuple, le souverain et bénéficiaire primaire. Il est donc important que les
citoyens soient au centre du processus par implication active dans le
processus. En effet, pour que réussisse la décentralisation, le processus doit
être inspiré par l’exigence de la population d’une redéfinition des rapports entre
l’État et ses citoyens et non être l’œuvre des calculs politiciens. La
population locale doit s’approprier la réforme pour veiller à ce que l’esprit
de la décentralisation soit respecté, que les dispositions juridiques formelles
reflètent ses préoccupations et les réalités dans lesquelles elle vit et que
ces dernières soient appliquées. Pour y parvenir de façon efficace, la
population doit acquérir un certain nombre de compétences et d’aptitudes, en
particulier une bonne compréhension des textes relatifs à la décentralisation.
Les citoyens doivent avoir une meilleure compréhension des enjeux et de la
manière dont ils peuvent participer et intervenir efficacement au niveau local
dans les processus de prise de décisions qui affectent leur vie et leurs moyens
d’existence. Fondamentalement, la population locale doit avoir foi dans les
réformes et les opportunités qu’elles offrent, être convaincue qu’elle est
capable de jouer un rôle important et demander aux collectivités de lui rendre
compte de la gestion des affaires locales.
Reconnaissons cependant
que la réalisation de cette condition est un défi majeur en RDC car le chapelet
de la pauvreté et l’analphabétisme, freine la participation active et informée
des populations locales. Là où l’information existe, elle apparaît souvent
tintée des discours partisanes et de division pour faire échec à la
décentralisation.
3.4. Rendre des entités
décentralisées et leurs animateurs capables et compétitifs
Fort de l’arsenal
juridique sur la décentralisation, les collectivités locales doivent assurer
des services sociaux et économiques (santé, alimentation en eau, éducation,
etc.) sur la base de plans de développement locaux. Elles sont censées
s’acquitter de ces services dans la concertation et l’équité, en veillant à la
pleine participation des communautés qui relèvent de leur autorité. L’une des
raisons principales de la décentralisation est d’accroître l’efficience et
l’efficacité générales en permettant aux collectivités locales de renforcer
leur sensibilité, leur responsabilité à l’égard des citoyens et l’efficacité de
la production et de la fourniture de services. Ainsi, le processus de
décentralisation est essentiel pour que les instances locales puissent jouer un
rôle actif et important en termes de gouvernance locale.
À court terme, le succès
de la décentralisation dépend largement de la mesure dans laquelle la
population locale constate qu’elle apporte des avantages tangibles. Étant
donnés les niveaux de pauvreté actuels, cette population, qui perçoit les
principes de la gouvernance démocratique comme essentiels à l’expression de ses
initiatives, veut aussi voir mises en œuvre des mesures concrètes susceptibles
de résoudre ses problèmes quotidiens : Installations sanitaires et éducatives
inadaptées, alimentation en eau insuffisante, manque d’opportunités en matière
d’emploi, de débouchés commerciaux et d’investissement, routes impraticables
voire inexistantes, etc. Si les collectivités locales ne peuvent répondre à ces
questions, cela compromettra gravement leur légitimité et la possibilité
d’opérer des changements structurels dans le mode de gestion des affaires
locales.
Il sera aussi essentiel
de renforcer les capacités des autorités locales pour répondre aux défis de la
« décentralisation- découpage » et leur permettre d’agir en adoptant une
démarche participative, transparente et durable pour réussir à gagner la
confiance et la reconnaissance de la population locale, et, à terme, développer
et renforcer leur autonomie financière. Reconnaissons cependant, que cela ne
sera pas que facile.
3.5. Fournir un cadre
institutionnel favorable qui donne l’autorité et les pouvoirs de décision au
niveau local
Les textes légaux sur la
décentralisation permettent la création des entités territoriales légalement
reconnues, dotées d’un budget et d’un personnel propre, ainsi que des pouvoirs
de décision sur un éventail de domaines relevant directement de leur
compétence. Le principe de subsidiarité et la nécessité de faire en sorte que
le transfert de responsabilités s’accompagne d’un transfert simultané de
ressources sont reconnus. Toutefois, dans la pratique, cet engagement politique
en faveur d’un transfert de compétences connaît des embûches en RDC qu’il
faille élaguer au plus tôt. De surcroît, l’absence d’un pouvoir effectif des
collectivités locales sur le contrôle de leurs ressources financières
compromettra leur viabilité économique et nuira à la légitimité du processus de
décentralisation aux yeux de la population locale. Il appert donc nécessaire
que tous les boulons d’étranglement du processus de décentralisation soient
réellement supprimés afin que renaisse la RDC de ses cendres comme le phénix.
Ce n’est donc pas un problème de moyens mais de volonté et vision managériale.
Quelles garanties avons-nous qu’en réduisant les provinces de onze a une, la
RDC serait nantie en infrastructures et que la misère cesserait ? Aucune et
l’on fausserait les prémisses !
IV. En guise de
conclusion !
Que conclure, sauf
affirmer qu’au-delà des inquiétudes politiciennes plutôt que citoyennes, il ne
nous reste qu’à affirmer que découpage territorial du Katanga - en quatre
nouvelles provinces - réussi constituera une réforme politique mettant les élus
locaux au défi de répondre aux demandes des populations.
Il permettra de mettre en
relation directe le besoin social tel qu’il est vécu par le citoyen et la
décision politique qui lui répond. Il autorisera alors non seulement une
réforme de l’Etat par la déconcentration de ses moyens et la réduction de son
périmètre d’intervention. Un véritable processus de reconstruction de l’Etat
pourrait ainsi être amorcé en s’appuyant sur les communautés de base et les
entités décentralisées. Cela est d’autant vrai car, l’espace local constitue,
en effet, le lieu d’ancrage de la citoyenneté, le maillon initial des liens
sociaux et la base du « vouloir vivre collectif ». Pour cette raison, il est
impérieux de favoriser l’émergence d’entités fortes au plus près des
préoccupations des citoyens. Mais une gouvernance locale ne peut être efficace
que si les relations avec les autres niveaux de pouvoir sont prises en compte,
donnant lieu à des échanges, à des négociations et à des actions de
coopération. Comme qui dirait l’unité dans la diversité et non dans l’adversité
!
D’où l’importance des
actions à entreprendre pour un découpage territorial réussi et la loi sous
examen est explicite quand elle affirme à son article 10 : « …dès
l’installation de nouvelles Provinces, le Gouvernement de la République initie,
en concertation avec les autorités provinciales, un programme d’équipement, de
réhabilitation et de construction des infrastructures nécessaires au
fonctionnement de nouvelles provinces. Il prévoit, sur une période de cinq ans,
un budget pluriannuel d’investissement destiné au financement des travaux
prioritaires de nouvelles Provinces. Il procède annuellement à une évaluation
des travaux réalisés dans le cadre du programme …. Le rapport d’évaluation de
ces travaux est présenté, à chaque session budgétaire, à l’Assemblée Nationale
et au Sénat… ».
Toutefois, pour prévenir
les risques d’iniquité territoriale, de dilution des responsabilités et des
compétences, l’instauration d’une démocratie locale doit être assortie de
politiques complémentaires (renforcement des capacités, déconcentration des services
de l’Etat, aménagement du territoire...) auxquelles tous les Congolais devront
contribuer.
Au finish, retenons qu’
« il n’y a rien de plus puissant qu’une idée dont le temps est venu ». Cette
observation de Victor Hugo semble pouvoir avec modestie être appliquée à cette
contribution pour un découpage territorial réussi au Katanga et partant en
RDC.
--
Dr. Joseph Yav
----------------------
- Avocat / Attorney at Law
- Consultant
- Professor (University of Lubumbashi:DRC)
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- Avocat / Attorney at Law
- Consultant
- Professor (University of Lubumbashi:DRC)
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