Comprendre le sens de la coopération entre l’Union Européenne et la RDC

Cadre général de la coopération entre l’Union européenne et les pays ACP

Les relations entre l’UE et la RDC s’inscrivent dans le cadre de la coopération entre le groupe des États ACP et l’Union européenne. Cette coopération tire son origine de l’accord de coopération commerciale, la Convention de Lomé, signée le 28 février 1975 entre la Communauté économique européenne (CEE) et 46 pays d’Afrique, Caraïbes et Pacifique (ACP). Cet accord a été renouvelé en 1979 (Lomé 2 avec 57 pays ACP), en 1984 (Lomé 3 avec 66 pays ACP) et en 1990 (Lomé 4 avec 70 pays ACP).

Le 23 juin 2000, la convention de Lomé est remplacée par l’accord de Cotonou afin de favoriser l’adaptation des pays ACP à l’économie de marché. Il est entré en vigueur en avril 2003 et a pour objectif, à court terme, d’éradiquer la pauvreté, de promouvoir et accélérer le développement économique, culturel et social des États ACP, de contribuer à la paix et à la sécurité et de promouvoir un environnement politique stable et démocratique. Les objectifs de ce partenariat entrent en cohérence avec les objectifs du développement durable et d’une intégration progressive des pays ACP dans l’économie mondiale.

Conclu pour vingt ans, révisable tous les cinq ans, cet accord réunit 79 pays ACP et les 28 pays de l’Union européenne ; et arrive à échéance en 2020. Il s’appuie sur le plan d’action relatif à l’efficacité de l’aide (appropriation, alignement, harmonisation, gestion axée sur les résultats en matière de développement et responsabilité mutuelle) et repose sur les principes fondamentaux suivants :

• L’égalité des partenaires et appropriation des stratégies de développement ;

• Participation (l’État reste partenaire principal, mais l’Accord préconise une ouverture à différents types d’acteurs) ;

• Le rôle central du dialogue et le respect des engagements mutuels ;

• La différenciation et la régionalisation.

L’Accord repose sur cinq piliers qui constituent les principales orientations du partenariat.

• Une dimension politique globale favorise le dialogue politique, les politiques de consolidation de la paix, le respect des Droits de l'Homme, la bonne gestion des affaires publiques ;

• La promotion des approches participatives intègre les acteurs non étatiques et la  société civile dans la conception et la mise en oeuvre des stratégies et programmes de développement ;

• Des stratégies de développement et la priorité accordée à l'objectif de réduction de la pauvreté mettent l’accent sur trois domaines prioritaires à savoir : le développement économique, le développement social et humain, l'intégration et la coopération régionale ;

• La mise sur pied d'un nouveau cadre de coopération économique et commerciale. Les bases de cette coopération, comme définies dans l'Accord de Cotonou, indiquent que l'Union Européenne et les États ACP négocieront et concluront de nouveaux accords commerciaux connus sous le nom d'Accords de partenariat économique (APE), compatibles avec les règles de l'OMC, supprimant progressivement les entraves au commerce entre les deux parties, au cours d'une période intérimaire d'au moins 12 ans, et mettant ainsi fin au système de préférences commerciales non réciproques dont les États ACP bénéficient dans le cadre des accords précédents. Dans ce contexte, les échanges commerciaux seront donc libéralisés entre les deux parties ;

• La réforme de la coopération financière qui vise à orienter pour favoriser les subventions et les investissements dans les pays ACP.

Dans le cadre de cette coopération, sont considérés comme acteurs : (i) les organisations sous-régionales, régionales ACP et l’Union africaine ; (ii) les autorités publiques (locales, régionales et nationales), y compris les parlements des États ACP ; (iii) les acteurs non étatiques (le secteur privé, les partenaires économiques et sociaux, y compris les organisations syndicales ; (iv) la société civile sous toutes ses formes selon les caractéristiques nationales.

Les institutions de coordination de l’Accord de Cotonou

L’Accord de Cotonou est mis en oeuvre par des institutions paritaires ACP-UE dont le rôle est d’assurer la coordination, la cohérence et la complémentarité, ainsi qu’un flux efficace et réciproque d’informations. Il s’agit du Conseil des ministres, du Comité des ambassadeurs et de l’Assemblée parlementaire paritaire. Il est également prévu des réunions de chefs d’État et de gouvernement pour accompagner et assurer un suivi de cette mission de coordination.

Le Secrétariat du Groupe des États ACP qui a son siège à Bruxelles, est dirigé par un Secrétaire général doté d’un pouvoir exécutif. Il est chargé de la mise en oeuvre de la politique internationale du groupe, de l’animation et de la coordination de la politique de coopération, sous l’autorité des organes politiques ci-dessus mentionnés.

Le traité de Lisbonne et l’action extérieure de l’Union européenne

Le traité de Lisbonne régit actuellement le fonctionnement de l'Union européenne. Adopté en 2009, il adapte en profondeur les règles des anciens traités pour permettre une meilleure coordination à 27 États membres (aujourd'hui 28). Depuis son entrée en vigueur, l'Union est régie par deux traités : le traité sur l'Union européenne (TUE) et le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). Ainsi, le traité de Lisbonne rénove l'architecture des institutions, assouplit la prise de décision et renforce la représentation extérieure de l'Union. Il comprend des innovations importantes en donnant à l’Union des moyens de développer la cohérence et l’unité de sa politique extérieure, en créant le poste de Haut représentant de l’Union pour les Affaires étrangères et la politique de Sécurité. Ce dernier porte également le titre d’un des vice-présidents de la Commission européenne.

Le Service européen pour l’Action extérieure (SEAE) est le service diplomatique de l'UE qui aide le Haut représentant à mener la politique étrangère et de sécurité de l'Union européenne. En RDC, la délégation de l’Union européenne (DUE) contribue à la consolidation du pays, en lui apportant un important soutien au développement politique, économique et commercial, dans le cadre de l’Accord de Cotonou.

Les principales fonctions de la DUE consistent à :

• Représenter l'ensemble des institutions de l'Union européenne en RDC et conduire le dialogue politique avec les autorités congolaises et la société civile. Ce dialogue politique s'inscrit dans le cadre de l'Accord de Cotonou sur le partenariat ACP-UE et vise à promouvoir les valeurs et les intérêts communs, tels que le respect pour les droits humains et les libertés politiques, l'enracinement de la démocratie et la consolidation d'un état de droit ;

• Assurer la présidence locale de l'Union européenne, jouant un rôle de coordination et d'impulsion et s'exprimant au nom de l'Union européenne et de tous ses États membres, effectuant les démarches communes au nom de l'UE et de ses États membres.

Les instruments financiers de l’Aide au développement

Le Fonds européen de développement (FED) est le principal instrument financier de la coopération entre l’UE et le Groupe ACP et finance de nombreux programmes et de projets de développement dans l’ensemble des pays ayant conclu des accords de partenariat avec l’Union. Il contribue également au développement de certains pays et territoires d’outre-mer PTOM) liées à l’UE. Depuis sa création en 1957, chaque nouvel accord de partenariat conclu entre l’UE - groupe ACP - PTOM est assorti d’une enveloppe financière globale destinée à financer la mise en oeuvre de la coopération pendant une période de 5 ans. Le 11e FED, d’une enveloppe globale de 30,5 milliards d’Euros, couvre la période de 2014-2020. De ce montant, 29 milliards d’euros sont alloués aux États ACP.

Le FED vise principalement à promouvoir : la coopération économique, l’intégration régionale et l’appui institutionnel, la santé, l’éducation et la formation, le développement rural, l’environnement, le transport et infrastructures et, enfin, les politiques horizontales.

L’enveloppe financière du FED destinée aux pays ACP se décompose en trois grandes rubriques :

• Une enveloppe nationale et régionale : la Commission européenne et l’État ACP concerné élaborent, en étroite concertation, un document de stratégie et un programme indicatif national (PIN)/régional (PIR). Chaque stratégie assortie de son programme indicatif est présentée dans un document unique, qui donne lieu à un échange de vues entre les États membres et la Commission dans le cadre du Comité du FED.

La RDC est bénéficiaire des programmes régionaux suivants :

• au niveau du COMESA avec le projet de mise en oeuvre de l’intégration régionale pour appuyer l’adoption des normes harmonisées et mettre en oeuvre le Régime commercial simplifié du COMESA;

• au niveau de la CEEAC avec une enveloppe globale de 120 millions d’euros de l’Union européenne, (i) dans le cadre de l’exécution de la sixième phase du programme des « Écosystèmes Fragilisés d’Afrique centrale » (ECOFAC VI) ; (ii) pour la mise en oeuvre du programme Paix et Sécurité de la CEEAC et ; (iii) la mise en oeuvre du programme d’appui à la gouvernance des infrastructures régionales et nationales en Afrique (PAGIRN).

• Une Facilité d’Investissement gérée par la Banque européenne d’Investissement (BEI) La Facilité d’Investissement est entrée en vigueur en 2003. Elle a pour objet de soutenir le développement économique des pays ACP par des investissements réalisés à des conditions de marché dans le secteur privé, ainsi que par le financement d’entreprises du secteur public gérées commercialement, en particulier celles qui sont responsables d’infrastructures économiques essentielles. Elle fournit des capitaux à risque, des prêts ordinaires, des garanties ainsi que des bonifications d’intérêts pour certaines opérations jugées prioritaires. Le Comité de la Facilité, composé des États membres, se prononce sur les orientations et les décisions qui sont validées par le Conseil d’administration de la Banque européenne d'investissement (BEI).

Au courant de l’année 2017, la BEI a annoncé l’octroi d’un prêt de 24 millions d’euros à la société Africa Mobile Networks pour un projet de déploiement de 250 tours télécoms solaires dans les zones rurales du Cameroun et 750 autres tours dans les zones rurales de la RDC. Les fonds fournis à Africa Mobile Networks par la BEI proviennent de l’enveloppe « Investissement d’impact » de la Facilité d'Investissement ACP qu’elle gère.

• Une enveloppe dite intra-ACP cogérée par la Commission européenne et le Secrétariat ACP. Les programmes intra-ACP financent des actions thématiques communes à un grand nombre ou à l’ensemble des pays ACP ainsi que des participations à des fonds multilatéraux. La coopération intra-ACP est une coopération de nature géographique et de niveau supra-régional (par opposition aux niveaux national et régional). Au titre de la coopération intra-ACP, des initiatives régionales ont été soutenues, à partir notamment des « facilités » (Eau, Énergie, Paix, Migration), mais également des fonds mondiaux ou organisations internationales (Fonds global Sida, Fast-track Éducation, soutien à l’Union africaine, Fonds PPTE et Fonds fiduciaire Infrastructures dans le cadre du partenariat UE-Afrique sur les Infrastructures).

Des instruments à vocation thématique, ouverts à tous les pays en développement, viennent compléter ces outils. Il s’agit de :

• l’instrument pour la coopération et le développement (ICD) ;

• l’instrument européen pour la démocratie et les droits de l’homme (EIHDR) ;

• la Facilité alimentaire de l’UE;

• ECHO pour l’aide humanitaire.

L’avenir des relations ACP-UE après 2020

Les prochaines années devraient marquer un tournant dans les relations ACP – UE. En effet, l’Accord qui a été signé pour 20 ans arrive à son terme en 2020. Les différentes parties s’attèlent déjà à réfléchir sur les contours de ces relations.

Dès novembre 2016, le Conseil de l’Europe a commencé à examiner la nature et la structure des relations qu'entretiendront l'UE et les pays ACP, une fois que l'accord de Cotonou aura expiré. Les travaux menés dans ce cadre reposent sur une communication conjointe de la Commission européenne et de la Haute Représentante, adoptée le 22 novembre 2016.

Cette communication porte plus particulièrement sur les trois principaux aspects des relations futures : la structure, la nature et l'étendue géographique d'un éventuel nouvel accord.

À ce stade, les préparatifs pour les négociations entre l’UE et les pays ACP, pour le renouvellement de l’Accord de Cotonou ont été entamés. L’année 2018 prévoit plusieurs rencontres à ce sujet et devrait déterminer des grandes orientations sur le cadre du nouvel accord.

Le contexte de la coopération entre l’Union européenne et la RDC

Historique

La coopération structurelle entre l’Union européenne et la RDC s’est construite et a évolué en plusieurs étapes.

Il convient de noter qu’elle a été interrompue pendant une dizaine d’années (1992-2002), période durant laquelle des programmes humanitaires ont subsisté et ont été mis en oeuvre directement par la Commission européenne, par le biais de son agence humanitaire et d’ONG. Cette coopération a repris en 2003 et, à la même période, un Ordonnateur national (ON) du FED a été désigné, à savoir le ministre des Finances. Cette étape marquait ainsi le rétablissement des modalités d’une coopération cogérée du FED entre l’ON et l’UE telles qu’établies par l’Accord de Cotonou.

Avec la récupération progressive en 2004 des attributions de l’ON, qui a pu bénéficier de l’instauration de services techniques pour l’assister, tous les projets identifiés dans les conventions de financement de programmes, signées depuis 2005 entre l’ON et l’UE, sont mis en oeuvre selon les règles communes à tous les États ACP, à savoir : l’Ordonnateur national assure les responsabilités de maître d’ouvrage. Depuis 2006, l’ON lance les appels d’offres, organise l’ouverture des offres et leur évaluation, propose l’attribution des marchés, signe des contrats, en assure la gestion contractuelle et la maîtrise d’ouvrage et, enfin, procède à la liquidation et l’ordonnancement des paiements.

Afin de faciliter l’accompagnement et le traitement des divers dossiers et procédures administratives gérées par l’autorité contractante dans le cadre du FED, l’ON a désigné en octobre 2007 l’Ordonnateur national délégué, en la personne du Coordonnateur de la COFED.

Relations actuelles entre l’UE et la RDC

Au niveau politique, l'UE a participé activement aux efforts de la communauté internationale pour restaurer la paix et la démocratie en RDC, en soutenant financièrement le referendum constitutionnel de 2005 et les processus électoraux de 2006 et de 2011, tout en déployant d'importantes missions d'observation électorale.

Au-delà des aspects politiques et militaires, la contribution de l’UE s'appuie sur un important soutien au développement dans le cadre de l’Accord de Cotonou. L'enveloppe pour la période 2014-2020 (11e Fonds européen de développement) est une des plus importantes sur un plan bilatéral avec plus de 620 millions d’euros (i.e. enveloppe A) mobilisés sur quatre axes prioritaires:

• Santé : 150 millions d’euros ;

• Environnement et agriculture durable : 130 millions d’euros ;

• Renforcement de la gouvernance et État de Droit : 160 millions d’euros ;

• Infrastructures : 150 millions d’euros.

À ceci s’ajoutent quelques mesures d’appuis transversaux (appui à la société civile : 12 millions d’euros, et autres mesures : 18 millions d’euros).

Ce partenariat prévoit un dialogue politique soutenu qui permet à l'UE et à la RDC d'échanger régulièrement et ouvertement sur les sujets d'intérêt commun et notamment la préservation de l'espace politique et le respect des Droits humains. L’enveloppe B, destinée à couvrir les imprévus, sera déterminée ultérieurement, selon les mécanismes et procédures spécifiques.

Aide humanitaire

En RDC, des conflits récurrents ont entraîné des déplacements massifs de populations et une crise humanitaire importante. De plus, le pays fait face à de multiples épidémies.

C’est ainsi que la DG-ECHO, le bureau de l’aide humanitaire et de la protection civile de la Commission européenne, a apporté une assistance de première nécessité à destination des populations déplacées ou vulnérables par le biais d’une aide humanitaire appropriée et dans le respect des principes humanitaires tels que l’impartialité, la neutralité.

La DG-ECHO finance également des projets de préparation et d’atténuation des risques dans des régions sujettes aux catastrophes naturelles. La DG-ECHO vient aussi en aide aux personnes réfugiées, arrivant sur le territoire de la RDC en provenant de la République Centrafricaine, Soudan du Sud et du Burundi. Dans les zones où le retour des réfugiés est possible, la DG-ECHO fournit les conditions minimales pour aider à la reconstruction du cadre de vie et à une amélioration des services sociaux de base.

Dans les zones épargnées par les conflits, l'aide humanitaire est principalement axée sur la malnutrition aiguë, l'insécurité alimentaire et les épidémies (rougeole et choléra notamment).

Présentation de la COFED

Signé le 23 juin 2000 entre la Communauté européenne et ses états membres, d’une part, et le groupe des États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), d’autre part, l’Accord de Cotonou, qui fixe le cadre du partenariat politique, économique et commercial entre les parties signataires, a été conclu pour une durée de vingt ans et révisé par deux fois, en 2005 et en 2010.

Ce partenariat est centré sur l’objectif de réduction et, à terme, d’éradication de la pauvreté, en cohérence avec les Objectifs du développement durable (ODD) et d’une intégration progressive des pays ACP dans l’économie mondiale. Il offre un cadre cohérent d’appui aux stratégies de développement définies par chaque État ACP.

C’est dans ce cadre que sont attribuées à l’Ordonnateur national du FED, désigné par les pouvoirs publics de chaque état ACP, des prérogatives dans la supervision, la mise en oeuvre et le suivi des programmes et projets financés par l’Union européenne.

Afin d’accomplir au mieux les attributions qui sont les siennes dans le cadre de cet accord, le ministre des Finances, Ordonnateur national du FED en RDC, bénéficie de l’appui d’une structure technique, à l’instar de ses homologues des autres pays ACP.

C’est ainsi qu’a été créée en novembre 2014, par arrêté ministériel, la COFED – Cellule d’appui à l’Ordonnateur national du Fonds européen de développement – placée sous la supervision d’un Coordonnateur, qui assume également les fonctions d’Ordonnateur national délégué.

Les missions de la COFED, en tant que service technique de l’Ordonnateur national, qui travaille étroitement avec la délégation de l’Union européenne, sont les suivantes :

• Assister l’Ordonnateur national du FED dans la gestion des ressources octroyées à la RDC par l’Union européenne et la Banque européenne d’investissement ;

• Coordonner, avec les ministères techniques et les organisations de la société civile, les travaux relatifs à la programmation, le suivi régulier, les revues annuelles, à mi-parcours et finales de la mise en oeuvre de la coopération UE-RDC ;

• Participer à l’instruction et à l’élaboration des projets et programmes nationaux et régionaux ;

• Préparer les dossiers d’appel d’offres, en assurer la publication et soumettre les propositions d’attribution à la DUE ;

• Assurer la liquidation et l’ordonnancement des dépenses dans la limite des ressources disponibles ;

• Apporter un appui institutionnel et juridique aux maîtres d’ouvrage délégués et aux maîtres d’oeuvre des différents programmes ;

• Mener, en collaboration avec la DUE, les actions de visibilité des différents projets et programmes financés par cette dernière.

Les différents partenaires nationaux intervenant dans la mise en oeuvre des projets et programmes FED sont également accompagnés par la COFED qui met à leur disposition son expertise technique, juridique et financière, outre le renforcement des capacités. A ce titre, il convient de citer, entre autres, l’assistance juridique, l’organisation de formations et de missions régulières de supervision et d’évaluation sur terrain ainsi que d’activités visant à assurer la visibilité et l’information du grand public sur les réalisations enregistrées dans le cadre de la coopération UE-RDC.

Afin de bien réaliser sa mission, la COFED s’est dotée d’un personnel composé de cadres nationaux hautement qualifiés, recrutés par appel à candidatures, et de fonctionnaires ou assimilés, mis à sa disposition par le ministère des Finances. Elle bénéficie d’une assistance technique ad hoc pour des missions spécifiques ainsi que des services d’un personnel d’appui.

Le fonctionnement de la Cellule est assuré par la Convention de financement du projet d’appui à l’Ordonnateur national du FED. Conformément aux principes édictés dans la Déclaration de Paris sur l’Efficacité de l’aide au développement, le Gouvernement congolais contribue également à la prise en charge des activités de la structure.